為落實“166號文件”,浙江省近期印發(fā)《浙江省耕地與其他農(nóng)用地“進出平衡”實施意見》(下稱《實施意見》),嚴格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。
所謂“166號文件”,即自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局2021年印發(fā)的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》。該文件提到,為守住18億畝耕地紅線,確??梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地不再減少,有必要根據(jù)本級政府承擔的耕地保有量目標,對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”。
至于“進出平衡”的定義,據(jù)“166號文件”顯示,除國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外,耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地的,應當通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式,補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。
(資料圖)
中國地質(zhì)大學(北京)土地科學技術學院教授趙華甫對第一財經(jīng)記者表示,“166號文件”明確提出了耕地用途管制及其具體管控措施和要求,是繼1998年全面修訂的《土地管理法》明確提出國家實行土地用途管制制度以來,對該制度的進一步細化和深化。
趙華甫表示,“十分珍惜、合理利用土地,切實保護耕地”是我國一以貫之實施的土地基本國策。“我國經(jīng)濟發(fā)展使用土地的主要矛盾,已經(jīng)由農(nóng)業(yè)和非農(nóng)建設之間的保護和占用的矛盾,轉(zhuǎn)換為特色經(jīng)濟發(fā)展、林草生態(tài)建設與城鄉(xiāng)建設和耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護空間的多重沖突。”
禁止“轉(zhuǎn)出”與“轉(zhuǎn)入”的情形
根據(jù)《實施意見》,耕地“進出平衡”實施范圍包括“耕地轉(zhuǎn)出”和“耕地轉(zhuǎn)入”。與之對應的是,禁止“耕地轉(zhuǎn)出”、禁止“耕地轉(zhuǎn)入”。
《實施意見》規(guī)定,永久基本農(nóng)田,糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高標準農(nóng)田、管護期內(nèi)或指標庫內(nèi)補充耕地項目范圍內(nèi)的一般耕地(糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高標準農(nóng)田中的灌溉和排水設施、田間道路、農(nóng)田防護林等配套建設除外)等五類情形禁止“耕地轉(zhuǎn)出”。
在禁止“耕地轉(zhuǎn)入”的情形中,《實施意見》提到,禁止在生態(tài)保護紅線、自然保護地、飲用水水源一級保護區(qū)、25度以上陡坡地、河道湖區(qū)、鹽堿化、土壤嚴重污染等區(qū)域內(nèi)新墾造或復墾耕地;禁止毀林毀草開墾耕地。
對于耕地“進出平衡”,易居研究院研究總監(jiān)嚴躍進對第一財經(jīng)記者表示,從定義來看,這一制度強調(diào)了數(shù)量和質(zhì)量的概念。同時,也系統(tǒng)結合了轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入兩個工作。
針對“違規(guī)在一般耕地上挖湖造景、種植草皮”這一禁止“耕地轉(zhuǎn)出”的情形,嚴躍進稱,這與房地產(chǎn)、城市發(fā)展有很大關系。近年來,一些城市的房地產(chǎn)建設中,確實有部分占用耕地資源大造公園等違規(guī)操作。
他認為,耕地“進出平衡”制度,更強調(diào)動態(tài)調(diào)整、質(zhì)量管控要求等內(nèi)容,有助于牢守耕地紅線。
關于耕地“進出平衡”,趙華甫提到,應立足資源本底,注重系統(tǒng)治理。
前者指的是,充分應用耕地質(zhì)量分類成果、與農(nóng)用地分等成果相銜接、與耕地質(zhì)量等級評價等結果相銜接,避免“上山入海”式、“進劣出優(yōu)”式的“進出平衡”現(xiàn)象發(fā)生,避免高肥力等級、高設施配套的耕地流失。
后者指的是,注重統(tǒng)籌兼顧系統(tǒng)建構、部門聯(lián)動協(xié)同推進、分類施策提高效能。以部門聯(lián)動協(xié)同為例,耕地管理職責現(xiàn)已逐步明確,耕地數(shù)量保護、規(guī)劃安排,與質(zhì)量建設、利用管理有關職能分屬不同部門,需要統(tǒng)籌協(xié)同,系統(tǒng)治理。在編制耕地“進出平衡”方案時,要摒棄閉門造車,開門編制,在符合國土空間規(guī)劃和相關部門專項規(guī)劃前提下,由自然資源部門牽頭,發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、環(huán)境、建設等部門參加,與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃各類涉農(nóng)項目安排,尤其是國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設、高效設施農(nóng)用地建設項目等有效結合,精準對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等發(fā)展需求,客觀、科學布局耕地調(diào)出地塊的空間,通過耕地有進有出,進出平衡,同步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局,彰顯農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主導功能及多功能特征,滿足不同地段、不同經(jīng)濟階段農(nóng)業(yè)綜合效益,放大耕地保護和管控政策的紅利。
耕地“占補平衡”至今已26年
耕地“進出平衡”的制度基礎,是“占補平衡”。1997年,中央首次提出“耕地總量動態(tài)平衡”的要求,以及“占用耕地與開發(fā)、復墾掛鉤”的原則。1998年,新修訂的《土地管理法》就以法律形式明確了“占多少、墾多少”的原則,并要求占補耕地“數(shù)量和質(zhì)量相當”。1999年1月起實施的《土地管理法實施條例》對耕地“占補平衡”進一步說明。
盡管確立了耕地“占補平衡”制度,但執(zhí)行過程中,卻出現(xiàn)了“占多補少,占優(yōu)補劣”等現(xiàn)象。
針對這套已存在26年的耕地“占補平衡”制度體系,趙華甫評價稱,集中體現(xiàn)了我國土地管理制度底線思維的特色。在基本實現(xiàn)耕地占補平衡有余目標的同時,還倒逼地方創(chuàng)新各類舉措,集約節(jié)約現(xiàn)有建設用地,促進用地機制模式創(chuàng)新。
四川大學經(jīng)濟學院教授、經(jīng)濟系主任姚樹榮在接受第一財經(jīng)采訪時表示,我國后備耕地資源嚴重不足,靠土地整理來增加耕地面積已無多大潛力。今后,耕地保護應該更多轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升,要質(zhì)量要產(chǎn)能。同時,糧食安全的重心也應從保護耕地轉(zhuǎn)向更多依靠科技力量。
需要說明的是,“占補平衡”與“進出平衡”這兩項制度的側(cè)重點明顯不同。
趙華甫認為,前者著眼于控制建設用地的粗放、無序擴張,控制“非農(nóng)化”,其實質(zhì)是耕地建設占用和補充的平衡,在推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的同時確保耕地面積和產(chǎn)能總體穩(wěn)定;后者聚焦的是耕地與其他林地、園地、草地、設施農(nóng)用地及其他農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換管控,從制度層面防控“非糧化”,旨在確保糧食播種面積和產(chǎn)量,確保中國飯碗主要裝中國糧。
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