近期,以“毀姜種糧”為代表的整治農(nóng)地“非糧化”現(xiàn)象,引發(fā)社會關(guān)注。
然而,根據(jù)第三次全國國土調(diào)查、2020年度國土變更調(diào)查和督察執(zhí)法情況,占用耕地植樹造綠、挖湖造景、發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等耕地“非農(nóng)化”“非糧化”(下稱“兩非”)問題仍然突出。
(相關(guān)資料圖)
日前發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書:中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測(2022-2023)》(下稱“農(nóng)村綠皮書”)指出,耕地用途改變行為較為零散和隱蔽,監(jiān)管成本較高,且強(qiáng)制的法律和行政手段控制耕地“非農(nóng)化”容易引發(fā)社會矛盾。“農(nóng)村綠皮書”系列由中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所和國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司共同組織編撰。
中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員李婷婷對第一財經(jīng)記者表示,2016年以來,“非糧化”導(dǎo)致我國糧食生產(chǎn)能力減少約2.1%,并且對糧食主產(chǎn)區(qū)、小麥和稻谷主產(chǎn)區(qū)有更大影響。她認(rèn)為,由于我國耕地“非糧化”的區(qū)域差異特征明顯,因此,結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)科學(xué)界定“非糧化”內(nèi)涵并進(jìn)行分類研究十分必要。
九三學(xué)社湖北省委經(jīng)濟(jì)專委會副主任、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授何可對第一財經(jīng)記者表示,在大力整治耕地“兩非”的過程中,要在保障糧食安全和尊重群眾意愿之間找到平衡點(diǎn)。
整治“兩非”需遵循三大規(guī)律
由于農(nóng)業(yè)的不同部門對耕地資源的爭奪日益激烈,保障谷物種植的壓力越來越大。“農(nóng)村綠皮書”提到,2008-2019年,全國耕地減少了1.13億畝,耕地植樹造綠、挖湖造景、發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等現(xiàn)象層出不窮,蔬菜、水果、水產(chǎn)品等食物生產(chǎn)向開發(fā)利用難度較低的耕地集中,進(jìn)而出現(xiàn)糧食播種面積下降與糧食種植的“上山下河”的現(xiàn)象。
盡管我國政府通過行政干預(yù)、法律法規(guī)等方式,采取過耕地保護(hù)與耕地用途管制的措施,但“農(nóng)村綠皮書”指出,耕地保護(hù)與耕地用途管制監(jiān)管成本較高,實(shí)施經(jīng)濟(jì)懲罰的空間有限。
同時,在蔬菜、水果等副食品價格不斷提高的情況下,為確保谷物基本自給、口糧絕對安全,只有不斷強(qiáng)化耕地保護(hù)和用途限制的強(qiáng)度,以及推動農(nóng)業(yè)技術(shù)快速進(jìn)步,從而容易伴隨產(chǎn)生口糧過剩、農(nóng)戶增收放緩等非預(yù)期效果。
關(guān)于遏制“非農(nóng)化”、防止“非糧化”,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部強(qiáng)調(diào),除行政手段、法律手段,今后還要注意采取經(jīng)濟(jì)手段,給農(nóng)民以利益引導(dǎo)。尤其要注意,各地在把控“兩非”問題的時候,不能搞“一刀切”“翻燒餅”,簡單粗暴地把之前農(nóng)民種的其他東西給砍了。要合理合情、實(shí)事求是,制定一個逐步回歸的時間表,把握好這個進(jìn)程。
李婷婷稱,面對外界諸多不確定性因素,我國要高度重視耕地“兩非”現(xiàn)象。在整治過程中,需遵循三大規(guī)律。一是自然規(guī)律。比如,對于坡耕地或陡坡地等不穩(wěn)定耕地,進(jìn)行退耕還林還草是為了防治水土流失。
二是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。由于糧食種植比較收益低,農(nóng)民為了增收,有強(qiáng)烈的發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物的需求。因此,要在保障糧食安全的基礎(chǔ)上,尊重經(jīng)濟(jì)和市場規(guī)律,尊重農(nóng)民意愿和種植歷史傳統(tǒng),允許在不破壞耕作層的基礎(chǔ)上,種植糧食作物之外的農(nóng)作物,也能避免農(nóng)民在無法種植經(jīng)濟(jì)作物和糧食作物低收益的權(quán)衡下發(fā)生耕地撂荒。
與此同時,要科學(xué)界定“糧食”范疇,不能將種植糧食之外的行為全部認(rèn)定為“非糧化”。當(dāng)前,以谷物類、豆類和薯類為主的糧食范疇,已無法適應(yīng)膳食結(jié)構(gòu)改善對蔬菜、肉類需求上升的客觀現(xiàn)實(shí)。
三是社會規(guī)律。以資本下鄉(xiāng)為例,需進(jìn)行必要引導(dǎo)和管控。流轉(zhuǎn)土地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,要確保有意愿、有技能從事糧食生產(chǎn)的專業(yè)大戶獲得土地,而那些有能力獲得土地的資本,即使獲得土地也不能將其轉(zhuǎn)為它用。地方政府應(yīng)采取優(yōu)惠金融信貸等支持政策,鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營“趨糧化”。
李婷婷認(rèn)為,總結(jié)來說,有必要按照一定原則對耕地“非糧化”合理性進(jìn)行判斷,提出進(jìn)一步細(xì)分耕地“非糧化”的類型,從而為國家提出更加具體的、有針對性的政策管控提供依據(jù),避免在“非糧化”整治過程中的“一刀切”亂象發(fā)生。
針對耕地“兩非”現(xiàn)象,何可建議,第一,根據(jù)土地條件、氣候特點(diǎn)、市場需求等因素,合理規(guī)劃不同類型的耕地功能區(qū)。第二,完善補(bǔ)償機(jī)制,比如現(xiàn)金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)安置等,給予受損農(nóng)戶合理補(bǔ)償。第三,建立健全整治“兩非”政策的執(zhí)行和考核機(jī)制,明確責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容,規(guī)范操作流程和標(biāo)準(zhǔn)要求,加強(qiáng)監(jiān)督檢查和問責(zé)追責(zé)。
“農(nóng)村綠皮書”提到,以“限制”為主的耕地保護(hù)和用途限制政策,能夠保障口糧安全,但不足以令食物供給體系向踐行大食物觀的方向變遷,亟須從“激勵”的思路出發(fā),調(diào)整推動食物供給體系變遷的政策取向。
土地復(fù)墾與撂荒并存
一邊是大力整治耕地“兩非”現(xiàn)象,然而另一邊卻是耕地大面積撂荒。“農(nóng)村綠皮書”研究結(jié)果顯示,21世紀(jì)以來,中國耕地撂荒現(xiàn)象普遍,撂荒率在5.86%左右波動。2009年,耕地撂荒率達(dá)到研究期內(nèi)的最高值,為7.39%,耕地撂荒面積也高達(dá)1.50億畝,在研究期內(nèi)撂荒面積最大。
“農(nóng)村綠皮書”指出,年均1億多畝的耕地撂荒面積,一方面導(dǎo)致糧食總產(chǎn)量減少,影響國家的糧食安全,與中國耕地資源稀缺、大量農(nóng)產(chǎn)品依賴進(jìn)口的現(xiàn)象相矛盾;另一方面,大量撂荒耕地意味著中國糧食增產(chǎn)和調(diào)結(jié)構(gòu)運(yùn)作空間潛力大。
“農(nóng)村綠皮書”研究顯示,2002-2020年,中國撂荒耕地的平均緯度逐步南移。2002年,撂荒耕地的平均緯度為34.39°;2019年,撂荒耕地的平均緯度最低,為31.42°,比秦嶺-淮河線南界還低0.66°。
值得注意的是,南方地區(qū)普遍水量充沛,該區(qū)耕地大面積撂荒,意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重心的北移,與中國南多北少的水資源空間分布形成錯位,加劇了“水資源-耕地”在空間上的失衡,不利于國家的糧食和生態(tài)安全。
作為“非糧化”的極端現(xiàn)象,耕地撂荒在主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)普遍存在。“農(nóng)村綠皮書”研究顯示,這三大區(qū)域的耕地撂荒率的波動分別為2.89%、12.58%、14.07%。
產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)較高的耕地撂荒率,增加了中國實(shí)現(xiàn)糧食自給戰(zhàn)略的壓力。
除此以外,補(bǔ)充耕地的年均撂荒率始終高出原有耕地。
“農(nóng)村綠皮書”研究顯示,補(bǔ)充耕地的年均撂荒率為13.84%,高出全國平均水平7.92個百分點(diǎn)。2017年,補(bǔ)充耕地的撂荒率為12.26%,意味著399.30萬畝的補(bǔ)充耕地中撂荒了48.95萬畝。
李婷婷稱,大范圍撂荒無疑是對資本和土地的巨大浪費(fèi),同時引起糧食產(chǎn)量損失以及生態(tài)安全風(fēng)險等隱患。
耕地撂荒的背后,重要原因是農(nóng)業(yè)比較效益低。“農(nóng)村綠皮書”研究顯示,以小麥為例,2020年小麥生產(chǎn)的畝均現(xiàn)金收益為493.82元,但是每畝隱含的人工和土地成本合計510.45元,比現(xiàn)金收益高出16.63元。
與農(nóng)業(yè)比較收益低這一內(nèi)因相比,土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢也是主要原因。土地流轉(zhuǎn)意味著土地成本顯化,顯化了的高額流轉(zhuǎn)租金使得農(nóng)業(yè)的低利潤進(jìn)一步被侵蝕,進(jìn)而逼退了土地流轉(zhuǎn)需求市場的發(fā)育。
為此,李婷婷建議,一方面,應(yīng)多舉措提高農(nóng)業(yè)比較收益、破解農(nóng)業(yè)人力資本短缺問題;另一方面,應(yīng)著力打通耕地流轉(zhuǎn)中的高租金、難轉(zhuǎn)出和土地制度約束等障礙。
21世紀(jì)以來,我國糧食生產(chǎn)重心向東北地區(qū)和中西部地區(qū)集中,并形成“北糧南運(yùn)”的格局。在這樣的背景下,2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出,實(shí)施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動。
需要指出的是,由于糧食商品價值偏低,農(nóng)戶選擇了“兩非”,糧食主產(chǎn)區(qū)也面臨“糧財?shù)箳?rdquo;“高產(chǎn)窮縣”的困境。
中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員胡凌嘯對第一財經(jīng)記者表示,健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制勢在必行。比如,擴(kuò)大財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、補(bǔ)齊非糧食主產(chǎn)區(qū)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、引導(dǎo)金融和社會資本參與發(fā)展主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)業(yè)。
他提到,確保廣大農(nóng)民種糧掙錢得利,才是“實(shí)施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動”的主線。做好“地與技”、規(guī)模效益這兩篇文章,就十分關(guān)鍵。前者指要將保耕地數(shù)量和提耕地質(zhì)量同等重視、同步推進(jìn),整合科研力量推動農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān);后者指在農(nóng)民自愿前提下,結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治等逐步解決農(nóng)地細(xì)碎化問題,實(shí)現(xiàn)“小田并大田”,深化土地制度改革,為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)清除障礙,讓有經(jīng)營能力的農(nóng)民獲得更大經(jīng)營面積,實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動力和土地的優(yōu)化配置和效率組合。
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