在世貿(mào)組織(WTO)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(DSB)會(huì)議上,出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的一幕:美國(guó)濫用“國(guó)家安全例外”條款和WTO貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制中的上訴程序,第62次拒絕了開(kāi)啟WTO上訴機(jī)構(gòu)法官甄選程序的提議。
具體而言,在1月27日舉行的會(huì)議上,中國(guó)、挪威、瑞士、土耳其、中國(guó)香港五個(gè)成員設(shè)置八項(xiàng)議題,要求DSB通過(guò)專家組關(guān)于美國(guó)在“232條款”下對(duì)進(jìn)口鋼鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅和美國(guó)就中國(guó)香港商品實(shí)施的產(chǎn)地來(lái)源標(biāo)記新規(guī)定違規(guī)的五份裁決,并要求美國(guó)撤銷違規(guī)措施。美國(guó)卻在會(huì)前對(duì)上述五份裁決全部提出上訴。
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自拜登政府上臺(tái)以來(lái),外界一度對(duì)其在WTO改革、特別是上訴機(jī)構(gòu)癱瘓問(wèn)題上轉(zhuǎn)變態(tài)度有所期待。然而兩年來(lái),美方在大方向上高姿態(tài),細(xì)節(jié)上不表態(tài),實(shí)證上則進(jìn)展寥寥。從中長(zhǎng)期來(lái)看,美方意欲何為?
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授紀(jì)文華曾在商務(wù)部、中國(guó)駐世貿(mào)組織代表團(tuán)、中國(guó)駐美國(guó)及印度等使領(lǐng)館從事法律事務(wù)和多雙邊經(jīng)濟(jì)外交工作,他在接受第一財(cái)經(jīng)記者專訪時(shí)表示,多重因素交織下,美國(guó)過(guò)去幾年在諸多涉及WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制(包括上訴機(jī)構(gòu))方面呈態(tài)度模糊、多元、變動(dòng)等特點(diǎn),預(yù)計(jì)這種狀態(tài)在當(dāng)前政府任期內(nèi)還會(huì)持續(xù)。
他解釋道:“不管如何,有一點(diǎn)是相對(duì)肯定的,那就是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的作用和功能在美國(guó)政府眼中是大大降低了的。”
“其行動(dòng)表明(美方)并不再認(rèn)為一個(gè)有效和法律化的爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)于維護(hù)美國(guó)的整體利益或美國(guó)的整體霸權(quán)是起到‘正向’作用的。” 紀(jì)文華表示,既然事實(shí)已如此,上訴機(jī)構(gòu)已因美阻撓陷入癱瘓,且也尚未找到更好可行替代方案,就更可能采取一種維持現(xiàn)狀、虛與委蛇和靜觀其變的態(tài)度。
“美對(duì)尊重多邊規(guī)則興趣減少”
第一財(cái)經(jīng):美國(guó)日前在WTO對(duì)五份裁決全部提出上訴,考慮到其此前表態(tài),這并不令人意外,但中長(zhǎng)期來(lái)看美國(guó)意欲何為?
紀(jì)文華:綜合既有情況和信息看,明確闡釋或預(yù)測(cè)美國(guó)中長(zhǎng)期的意圖很具有挑戰(zhàn)性。就個(gè)人觀察看,美國(guó)在改革(或者說(shuō)改造)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制方面的打算或者計(jì)劃,可解構(gòu)為幾個(gè)因素的綜合:第一,美國(guó)不希望爭(zhēng)端解決機(jī)制成為進(jìn)一步約束其國(guó)內(nèi)經(jīng)貿(mào)政策的有效工具;第二,美國(guó)不希望爭(zhēng)端解決機(jī)制成為其在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域?qū)θA進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)打壓的法律障礙;第三,美國(guó)似乎也不預(yù)期完全舍棄國(guó)際層面的爭(zhēng)端解決機(jī)制,不明確支持國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則實(shí)施效力的弱化和下降,但國(guó)內(nèi)政治所要求的自主性與國(guó)際規(guī)則所要求的有效性之間的平衡點(diǎn)以及具體的改造現(xiàn)有WTO爭(zhēng)端機(jī)制的路徑,美國(guó)還需要在進(jìn)程中尋找和確定。由于這些因素交織,美國(guó)過(guò)去幾年在諸多涉及WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制(包括上訴機(jī)構(gòu))方面呈現(xiàn)態(tài)度模糊、多元、變動(dòng)等特點(diǎn),預(yù)計(jì)這種狀態(tài)在當(dāng)前政府任內(nèi)還會(huì)持續(xù)。
第一財(cái)經(jīng):美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于WTO爭(zhēng)端機(jī)制及上訴機(jī)構(gòu)的態(tài)度是什么?
紀(jì)文華:總體看,在對(duì)待多邊貿(mào)易體制態(tài)度上,當(dāng)前美國(guó)國(guó)內(nèi)政治已發(fā)生一些重要轉(zhuǎn)變。第一,美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)多邊體制重視程度下降。第二,美國(guó)對(duì)尊重多邊規(guī)則興趣減少。第三,美國(guó)想利用更多政策手段,一方面鞏固和提升自身霸權(quán)實(shí)力,另一方面對(duì)華進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)和打壓。從外界來(lái)看,盡管這些轉(zhuǎn)變帶有明顯單邊主義和內(nèi)顧傾向,并不符合全球利益和多邊主義,在國(guó)際層面和美國(guó)國(guó)內(nèi)也不乏批評(píng)反對(duì)意見(jiàn),但美國(guó)內(nèi)政治風(fēng)向并未呈現(xiàn)明顯變化,在涉華經(jīng)貿(mào)問(wèn)題上還有愈演愈烈的傾向。就WTO的表現(xiàn)看,美國(guó)不再那么積極尋求通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)放等方式推動(dòng)貿(mào)易自由化,也不再主動(dòng)發(fā)揮引領(lǐng)者的角色。因此,個(gè)人觀察認(rèn)為,WTO如何發(fā)展或如何解決問(wèn)題,美國(guó)也不是特別在乎,不會(huì)投入過(guò)多政治意愿和資源。
具體到爭(zhēng)端解決機(jī)制方面,美國(guó)通過(guò)挑選和渲染W(wǎng)TO爭(zhēng)端機(jī)制、特別是上訴機(jī)構(gòu)實(shí)踐運(yùn)作和裁決分析方面的一些“問(wèn)題”進(jìn)行廣泛指責(zé),并通過(guò)阻撓法官遴選“癱瘓”上訴機(jī)構(gòu),一手制造了“危機(jī)”。如何走出危機(jī),并非易事。在國(guó)際層面和平解決政府間爭(zhēng)議,存在兩種最基本的方式:一種是外交談判式,包括協(xié)商、調(diào)解和總干事協(xié)調(diào)等,靠的是實(shí)力和誠(chéng)意;還有一種是法律裁決式,要么是一審制,要么是兩審制,無(wú)論是專家組還是上訴機(jī)構(gòu)裁決,得按照規(guī)則和程序。長(zhǎng)期以來(lái),美國(guó)國(guó)內(nèi)的政治勢(shì)力,特別是國(guó)會(huì),對(duì)于國(guó)際裁決限制美國(guó)政策的靈活性和要求修改國(guó)內(nèi)法等,持有一種懷疑和排斥態(tài)度。在美國(guó)政府已以多種理由貶低爭(zhēng)端解決機(jī)制客觀功績(jī)、過(guò)度批判上訴機(jī)構(gòu)的背景下,美國(guó)中短期內(nèi)不會(huì)加強(qiáng)WTO爭(zhēng)端機(jī)制,上訴機(jī)構(gòu)很可能也難以恢復(fù)。
但即便如此,只要成員能達(dá)成一致,WTO仍然可提供法律化解決機(jī)制,即使“復(fù)原”為一審制,只要裁決結(jié)果能確保被有效執(zhí)行,仍會(huì)起到較積極解決效果。在傳統(tǒng)的雙邊談判方式下,美國(guó)固然具有雙邊優(yōu)勢(shì),但體制性約束力的缺失對(duì)美國(guó)也未必有利。當(dāng)前的關(guān)鍵問(wèn)題仍是美國(guó)至今對(duì)WTO爭(zhēng)端機(jī)制改革、特別是破解上訴機(jī)構(gòu)僵局問(wèn)題沒(méi)有提出明確方案和選擇,不像中國(guó)、歐盟等立場(chǎng)明確要求恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)并保持獨(dú)立兩審制。
這種美國(guó)改造方案的缺位,有不同角度的分析。個(gè)人觀察認(rèn)為,這也可能表明美方處于一種矛盾當(dāng)中,前文也提到存在多種因素的交織。上訴機(jī)構(gòu)停擺問(wèn)題引發(fā)了廣大成員的嚴(yán)重關(guān)切和批評(píng),這實(shí)際上極大影響了美國(guó)的國(guó)際形象和引領(lǐng)力,美國(guó)政府對(duì)此并非毫無(wú)認(rèn)知。但與此同時(shí),近幾年來(lái)美國(guó)對(duì)外采取了很多貿(mào)易限制措施,這些措施大多被專家組裁定違反規(guī)則,而上訴機(jī)構(gòu)的停擺客觀形成了一種對(duì)其有利的態(tài)勢(shì),幾個(gè)重要案件的裁決都無(wú)法生效并執(zhí)行?;蚴菫榱?ldquo;回應(yīng)”成員的批評(píng),2022年整整一年,美國(guó)在WTO啟動(dòng)并引領(lǐng)了非正式、頭腦風(fēng)暴式的關(guān)于WTO爭(zhēng)端機(jī)制應(yīng)如何改造的小范圍討論,但討論結(jié)果似乎仍不清晰。目前,多數(shù)WTO成員的普遍訴求仍是恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)和保持兩審制,這與美國(guó)仍存在立場(chǎng)性差異。在立場(chǎng)不清或不變情況下,要找到折中調(diào)和方式對(duì)各方都具有很大困難。
美方的2024年目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)
第一財(cái)經(jīng):美國(guó)貿(mào)易副代表、美國(guó)駐WTO大使帕根(Maria Pagan)在WTO內(nèi)場(chǎng)對(duì)外媒表示:“我們的目標(biāo)是到2024年建立一個(gè)全面運(yùn)作的(爭(zhēng)端解決機(jī)制)。”這句話如何解讀?
紀(jì)文華:WTO第12屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議(MC12)成果文件表示“我們承認(rèn)爭(zhēng)端解決機(jī)制方面的挑戰(zhàn)和關(guān)注,包括與上訴機(jī)構(gòu)有關(guān)的挑戰(zhàn)和關(guān)注,認(rèn)識(shí)到處理這些挑戰(zhàn)和關(guān)注的重要性和緊迫性,并承諾進(jìn)行討論,以期在2024年前擁有一個(gè)所有成員均可使用的、完整的和運(yùn)轉(zhuǎn)良好的爭(zhēng)端解決機(jī)制”,這是中美之間經(jīng)過(guò)磋商2022年底率先達(dá)成的,具有積極意義,也存在建設(shè)性的模糊之處。到目前為止,成員對(duì)該成果的具體含義,也有不盡相同的解讀。
從MC12達(dá)成的目標(biāo)來(lái)說(shuō),美國(guó)駐WTO大使帕根這樣說(shuō)并沒(méi)有什么不妥。帕根的表態(tài),從政治上是安全的,既不明顯消極,也不特別積極,實(shí)際上似乎更多是在重復(fù)MC12這段授權(quán)和要求,其真實(shí)意思如何還需要觀察美國(guó)下一步的舉動(dòng)。的確,從此前的談判實(shí)踐來(lái)看,部長(zhǎng)會(huì)議設(shè)定的任務(wù)時(shí)限很多都不能如期完成,MC12關(guān)于爭(zhēng)端解決改革的要求也存在這種可能。
承前所述,個(gè)人觀察認(rèn)為,在WTO爭(zhēng)端機(jī)制改革問(wèn)題上,美國(guó)可能未設(shè)定確定和固定的觀點(diǎn)和立場(chǎng),或者說(shuō)當(dāng)前情況如何處理和下一步新機(jī)制如何構(gòu)建,并不必然按照一條美國(guó)預(yù)先設(shè)定好的路線在進(jìn)行,這既表現(xiàn)為美國(guó)相關(guān)部門迄今并未清晰闡釋其訴求和推動(dòng)方向,也表現(xiàn)為美國(guó)在涉及爭(zhēng)端事務(wù)方面立場(chǎng)和舉動(dòng)呈現(xiàn)模糊、多元、變動(dòng)等特點(diǎn)。
不管如何,有一點(diǎn)是相對(duì)肯定的,那就是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的作用和功能在美國(guó)政府眼中是大大降低了的,其行動(dòng)表明并不再認(rèn)為一個(gè)有效和法律化的爭(zhēng)端機(jī)制對(duì)于維護(hù)美國(guó)的整體利益或美國(guó)的整體霸權(quán)是起到“正向”作用的。既然事實(shí)已如此,上訴機(jī)構(gòu)已因美阻撓陷入癱瘓,且也尚未找到更好的可行替代方案,或者說(shuō)美國(guó)政府自己的潛在方案未必為其他成員所接受,就更可能采取一種維持現(xiàn)狀、虛與委蛇和靜觀其變的態(tài)度。
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