解決全球氣候變暖問題的核心是在全球范圍內實現(xiàn)碳中和。從經(jīng)濟學的角度上看,實現(xiàn)碳中和有兩種方法:一是在供給端降低新能源和碳捕捉的成本,二是在需求端通過碳稅和碳交易增加碳排放的成本。如果新能源對傳統(tǒng)碳基能源的替代成本低于碳排放的成本,世界就會自然進入減排和碳中和的道路。之所以目前碳中和在全球仍然是個重大的待解決難題,是因為從全球范圍來說,碳排放的成本仍然過低,而新能源在很多場景的成本仍然過高(比如鋼鐵、航空、農(nóng)業(yè)等)。
碳定價是實現(xiàn)碳中和的關鍵
由于科技的進步和日益明顯的規(guī)模效應,新能源的供給端,尤其在發(fā)電領域,近些年有長足的進步。根據(jù)可再生能源署數(shù)據(jù):2010~2020年,全球范圍光伏發(fā)電成本下降高達85%、陸上風電下降56%、海上風電下降48%。風光發(fā)電的成本不僅讓新能源成為新增產(chǎn)能的經(jīng)濟性選擇,也達到了可以取代存量煤電的臨界點。2020年,全球62%的新增可再生能源項目發(fā)電成本低于同期新增化石燃料項目發(fā)電成本區(qū)間的下限,這主要歸功于新建光伏和陸上風電項目的低成本。
(資料圖片僅供參考)
遙望2011年,在各國政府的補貼扶持下,全球新能源在新增電力裝機量中的占比首次過半,超越傳統(tǒng)能源。而到2021年,在補貼很少的情況下,這一比例升至81%。國際能源署預計,2026年可再生能源將占全球新增電力裝機的95%,光伏和風電仍將主導新增裝機市場。屆時,全球可再生能源發(fā)電裝機將超過4800GW,較2020年增長超60%。
要達到碳中和,光有供給端的進步并不能解決所有問題。溫室氣體的排放不僅局限于發(fā)電,而是牽扯到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運輸、日常工作生活的一套復雜體系。要解決在各種復雜場景中的碳排放問題,就必須在需求端增加碳排放的成本,讓人們有自發(fā)的動力去減排、控碳,甚至進行碳捕捉。如何增加碳排放的成本?有兩種方法:一是通過碳稅,二是通過碳交易。其中,碳稅是行政手段,稅率就是碳排放的價格;碳交易是市場手段,價格由碳排放的供給和需求的曲線來決定。從增加碳排放成本的作用來看,兩種方式都有效。然而我們應該意識到,用市場的方式執(zhí)行社會政策一般可以效率更高,浪費更少。
目前全球的碳定價看似規(guī)模宏大:全球68個國家(地區(qū))已經(jīng)實施了碳定價機制,3個正在規(guī)劃中。但從碳定價覆蓋的范圍和實際的定價成本來看,整體發(fā)展離碳中和還有巨大的空間。
首先,現(xiàn)在碳定價機制僅覆蓋全球23%的溫室氣體排放量,不足四分之一。OECD(經(jīng)合組織)針對42個國家的6個高排放行業(yè)的碳價進行分析,統(tǒng)計范圍覆蓋全球化石能源燃燒所帶來二氧化碳排放量的80%。結果顯示,即使是這些排放最多的行業(yè)仍然約有46%的二氧化碳排放尚未被定價,更不必說其他排放較低的行業(yè)。
其次,大部分機制的碳價過低,無法為減排提供足夠動力。2022年全球平均的碳價每噸約為5美元,而要想解決氣候變暖的問題(本世紀中葉升溫控制在2攝氏度以下),當前的碳價還遠遠不夠。IMF(國際貨幣基金組織)測算,要想把升溫控制到2度,碳排放的價格需要在2030年達到75美元/噸。世界銀行對此測算的價格區(qū)間是50~100美元/噸二氧化碳,其最新統(tǒng)計也足見當前碳價之低,能達到上述目標的碳價格涵蓋的全球排放量還不到4%。所以,無論從總量或者價格的角度上看,碳定價從目前的狀態(tài)到滿足碳中和的條件還有90%以上的路要走。
碳交易市場的運行機制
碳交易市場的減排機制,主要基于兩個核心要素:一是強制約束排放總量,二是市場交易碳排放權,確定碳排放的市場價格。
第一步,是要嚴格約束行業(yè)碳排放總量。政府把一個或多個高排放行業(yè)納入強制碳交易體系:先要劃定這些行業(yè)的年度碳排放總量上限,再將碳排放的限定指標預分配給控排企業(yè);納入體系的企業(yè)可以通過免費或拍賣的方式獲取碳排放的權力,即限定量的碳配額;最后控排企業(yè)按該年度的實際碳排放量清繳配額,完成減排履約。
約束排放總量的好處是精準控排,減排效果確定。如果碳市場所覆蓋的全部行業(yè)當前的碳排放是500億噸,那么只需設定目標未來的總碳排放是400億噸。把碳排放總量的上限鎖定,就能把握住整體減排目標的實現(xiàn)。
約束排放總量必須是強制性的,形成所謂的“剛性約束”。如果約束不是剛性的,而是柔性的,就完全起不到約束的作用,會造成整個市場的崩潰。如何讓約束“剛性”起來?通常使用的方法是對超標的排放處以天價的懲罰,從而使所有的排放必須在市場里,以市場價格來解決。
有了總量的控制,第二步是市場交易排放權,利用價格機制來引導企業(yè)減排。碳市場不僅設立強制減排市場約束排放大戶,還可設立自愿減排市場鼓勵低碳和脫碳企業(yè)自發(fā)參與碳中和。高排放行業(yè)減排迫在眉睫,強制減排市場自然是碳交易市場的主體,而自愿減排市場是重要補充。
市場交易碳排放權的優(yōu)勢在于高效,由排放主體自行選擇最適合的減排手段,發(fā)現(xiàn)成本最低的減排路徑。減排成本低的企業(yè)將竭力提升低碳和清潔技術,將碳配額或碳信用出售獲取額外收益,再把這些資金進一步投入技術創(chuàng)新;減排成本高的企業(yè)通過購買碳排放權,降低其達標成本,更有意愿履行減排義務。推廣到全社會,碳交易降低了減排的總成本,并不斷推動企業(yè)積極參與碳中和,為技術創(chuàng)新提供持續(xù)動力。
碳稅與碳交易的比較
除了碳交易外,政府還可以對碳排放直接收稅,以碳稅的方式來增加碳排放的成本。和碳交易相比較,我們不難發(fā)現(xiàn)碳稅機制有明顯的缺點:碳排放的價格是政府規(guī)定的,可能過高(造成過高的經(jīng)濟成本),也可能過低(造成控碳不力);更重要的是因為沒有交易機制,無法讓最有能力控碳、減排的企業(yè)來承擔主要責任,達不到效率的最大化。
和“一刀切”的行政化征收碳稅相比,市場化的碳交易好處在于引導企業(yè)以最低成本減排,減少社會總成本。企業(yè)可以選擇通過技術改進等手段減少排放,也可以在市場上購買碳配額來履行減排義務。這兩種方式對不同企業(yè)來說,成本必然不同。比如碳配額的拍賣,排放成本越高的企業(yè)越愿意用更高的價格去競拍。政府通過競拍可以獲取更大額的資源,反過來又能用這些資金對清潔能源進行補貼,快速提升減排技術。推動減排成本低的企業(yè)率先減排,實現(xiàn)最低的減排成本。當政府收緊配額,碳價格處于高位,會倒逼更多減排成本較高的高污染企業(yè)進行主動減排。這是雙贏的作為。
此外,碳交易市場能夠吸引多類市場參與者,包括企業(yè)、銀行、基金,這些機構的參與會進一步提升資源配置效率。除常規(guī)配額交易外,還可開展配額期貨、期權等衍生品交易,進一步提高市場效率。
盡管碳交易市場具有高效又靈活的優(yōu)勢,但資源配置機制的運行是有成本的,需要一套復雜的制度設計支撐。在碳交易體系下,控制排放量并合理給碳定價的先決條件是,需要對碳排放清晰準確地度量,沒有度量就沒有精準的控排和定價。要想保證碳市場的高效可持續(xù)運行,就需要建立一個穩(wěn)健的監(jiān)測、報告、核查(MRV)體系,對碳排放的數(shù)據(jù)進行監(jiān)控。整個體系需要監(jiān)測技術支撐、完善的法律法規(guī)支持,涉及政府、控排企業(yè)和第三方核查機構等通力合作,這必然會產(chǎn)生更多的協(xié)調和監(jiān)督成本。而開征碳稅往往只需借助現(xiàn)有的征稅體系,相對簡單易行,不需要構建起一套全新的專用MRV體系。因此,碳市場的實施成本通常高于碳稅。
和碳交易不同,由于碳稅屬于稅法框架下的內容,相對穩(wěn)定,短期不會改弦更張,往往有更高的制度穩(wěn)定性。碳稅是一個事先確定的固定碳價,好處是市場主體因此可以對減排技術研發(fā)、投資形成一個比較穩(wěn)定的收益預期,這有利于企業(yè)促進創(chuàng)新、據(jù)此調整生產(chǎn)進行長期計劃。
正是由于碳稅制度和碳交易體系各有優(yōu)劣,許多國家會同時使用這兩種碳定價工具,相互補充,擴大碳定價覆蓋范圍,以此對碳排放形成較大約束力度。碳稅的征稅范圍廣,適用于小型、分散和移動的排放源(比如汽車燃料、居民部門和小工業(yè)部門)。碳交易的MRV要求高,又需要市場主體合作,主要針對固定大型排放措施(比如電力和大工業(yè)部門)。
(劉勁系長江商學院教授,于艾琳系長江商學院研究員)
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